祁凱立 博士 Dr. Kharis Templeman
史丹佛大學胡佛研究所研究員
「印太地區臺灣計畫」計畫經理
史丹佛大學東亞研究中心講師
祁凱立（Kharis Templeman），密西根大學政治學博士，現任史丹佛大學胡佛研究所研究員、「印太地區臺灣研究專案」計畫主任，並兼任東亞研究學系講師，長期深耕兩岸關係、臺灣政治與國防，目前著重於中國對臺政策、臺灣國防預算驅動力，以及民主轉型後政黨體系的演變。
祁博士曾與戴雅門、朱雲漢共同主編《臺灣民主的挑戰：陳水扁執政時期》與《臺灣民主的動態轉變：馬英九執政時期》，另合編《亞洲選舉弊端：規則的扭曲》。其學術論文散見於 CPS、Electoral Studies 及Journal of Democracy 等頂尖期刊，並常為 Foreign Affairs 及 BrookingsInstitution 等權威刊物與智庫撰寫政策建言。
演講摘要
2024 年 5 月，賴清德總統就職時面臨立法院朝小野大的嚴峻挑戰。自此，臺灣便陷入一場逐步升級的憲政危機：憲法法庭陷入停擺、關鍵獨立監管機關懸缺、年度中央政府總預算延宕達半年之久，行政院長更拒絕副署立法院通過的法案。
外界多將這類政治失能歸咎於國族認同分化、中共外力干預，或是反對黨的草率與不負責任；然而，這些論點往往忽略了一個更為根本的癥結點⸺臺灣現行的憲政體制根本難以適應「分立政府」（divided government）的運作，政治體系中缺乏足夠的制度防線來保障問責機構的獨立性。過去多年「完全執政」的常態掩蓋了政治制度的設計缺陷，如今，這項體制隱患正對臺灣的民主運作構成直接威脅。
演講文稿
臺灣的民主悖論
依各項比較指標，臺灣普遍被視為高品質的自由民主國家。自由之家、貝塔斯曼轉型指數（Bertelsmann Transformation Index）、經濟學人智庫（Economist Intelligence Unit）的民主指數，以及民主多樣性研究計畫（V-Dem），在國際比較中都將臺灣列於相對前段。依這些指標衡量，臺灣是第三波民主化中誕生的較為堅實的民主國家之一。
然而，這幅比較圖像與臺灣2024年以來的國內政治並不相稱。賴清德總統於2024年5月就職時並未掌握國會多數，形成行政權由民主進步黨（民進黨）掌握、立法院則由反對黨多數控制的局面。此後，政治衝突在各機關之間一再升高：大規模抗議、立法院內的衝突、針對立法委員的大規模罷免行動、反對黨推動彈劾總統，以及行政與立法兩權之憲法權限的爭議日益嚴重。
其制度後果比表面上的黨派衝突更令人憂心。憲法法庭因缺乏作成具拘束力判決所需的人數而實質癱瘓。監理廣電媒體的國家通訊傳播委員會（NCC）已無委員在任。行政院長拒絕副署立法院通過的法律，引發關於行政權範圍的重大爭議。這些發展提出一個基本的謎題：一個在比較指標上表現如此優異的民主國家，何以同時出現如此嚴重的制度失靈？
一般的解釋聚焦於黨派極化、兩岸國族主義、中國的影響，或某一方不負責任的行為。我的論點不同。臺灣確實存在極化，外部影響也是真實的隱憂，但當前的危機在根本上是制度性的。臺灣的政治體制並不善於處理分立政府。多年來，一致政府掩蓋了這些弱點；如今，分立政府使其暴露無遺。
分立政府：一場制度壓力測試
臺灣過去曾經歷分立政府。最重要的一段時期是2000年至2008年陳水扁執政期間，當時民進黨掌握行政權，而反對黨在立法院占多數。這段時期格外具有參考意義，因為許多重大的制度改革正是在這些年間通過的。
國民大會經由修憲而廢除；立法院的選舉制度改變；規範憲法法庭的規則，包括大法官的任期與任命程序，亦經修訂；NCC及其他獨立機關或新設、或重新設計。然而，其中許多改革要到2008年或之後才全面生效。
從2008年到2024年，臺灣經歷了十六年的一致政府：先是馬英九政府時期的中國國民黨（國民黨），其後是蔡英文政府時期的民進黨。在這段期間，行政與立法部門大致由同一政黨掌控，因此制度上的歧見往往可在執政黨內部化解，而無須訴諸正式的憲政機制。
這意味著，前一個分立政府時期所通過的許多改革，從未在持續的府會衝突下受到認真的檢驗。如今，政治體制正面臨這場考驗。臺灣自2024年以來所遭遇的困境顯示，問題不僅是黨派行為異常激烈。當擁有各自民主授權的機關分由不同政黨掌控時，一定程度的行政與立法衝突正是可以預期的。更深層的問題在於：憲政體制是否具備可行的機制來處理這種衝突。
強勢總統制與相互競爭的民主授權
臺灣雖在形式上被歸類為半總統制，實際上卻日益接近強勢總統制。總統由人民直選，立法院亦由人民直選，而行政院長在政治上主要對總統負責，而非對立法院負責。實務上，行政院長通常扮演總統代理人的角色。
關於總統制的比較研究早已指出此種安排中潛在的衝突來源：行政與立法兩權都能主張自己擁有獨立的民主授權。這種張力在今日的臺灣尤其明顯。民進黨可以援引其在總統大選中的勝利，反對黨則可以援引其在立法院的多數。雙方都不具備壓倒性的民意授權。賴總統以約40%的得票率當選，而國民黨在立法院的相對多數，同樣建立在約40%的區域選票之上。然而，雙方都能合理主張代表了相當比例的選民。
其結果不僅是黨派之間的歧見，而是兩個各自具有民主正當性之機關之間的衝突。在一致政府下，政黨紀律可以緩和這種張力；在分立政府下，各部門都有誘因主張自身權威，並運用一切可得的制度優勢。因此，在此種體制中，憲政對抗並非異常現象，而是可預見的可能。
現行的出路機制為何無效
臺灣確實設有解決行政與立法嚴重衝突的正式機制：不信任投票。原則上，立法院可以倒閣；然而總統可以解散立法院、重新舉行選舉作為回應。
這種相互的威脅使該機制難以運用。投下不信任票的立法委員，須冒著立即在改選中保衛席次的風險。因此，即使與行政部門的衝突已十分嚴重，反對黨多數也可能缺乏啟動此機制的誘因。正式的安全閥雖然存在，但其政治誘因卻抑制了它的使用。
因此，臺灣可能陷入曠日持久的府會衝突，卻沒有有效的方法讓政治體制重新歸位。各部門持續相互挑戰，而應當解決爭端的機關則變得愈來愈重要。這使得臺灣憲政仲裁者的獨立性、公信力與延續性至關重要。
獨立仲裁者的必要
當行政與立法分由對立的政治力量掌控時，民主體制需要能夠裁決爭端、而不淪為任何一方延伸的機關。法院、選舉機關、監理委員會、檢察機關及其他問責機構，必須免於黨派報復；同樣重要的是，其設計必須確保在政治行為者無法就人事任命達成共識時仍能持續運作。
這正是臺灣現行制度框架特別脆弱之處。若干形式上獨立的機關，其任命程序須仰賴分由不同政黨掌控之機關間的合作。一旦合作破局，預設的結果往往不是延續運作，而是機關癱瘓。因此，一場人事任命的爭議，可能使處理政治歧見所需的機關本身失去功能。
憲法法庭
憲法法庭清楚說明了這個問題。它是最適合裁決行政與立法兩權憲法權限爭議的機關，包括行政院長能否拒絕副署法律的爭議。然而，憲法法庭本身卻因出缺而未達作成具拘束力判決所需的法定人數，無法正常運作。
大法官任命的設計也造成長期的公信力問題。憲法法庭大法官任期八年、不得連任，而總統任期為四年。因此，一位連任成功的總統，在兩個任期內即可提名憲法法庭的全體成員。在馬英九與蔡英文兩任政府時期，這都產生了全體成員皆由同一執政黨任內任命的法庭。
這並不表示個別大法官充當政黨的代理人。制度上的問題在於觀感與誘因。即使法官的行為專業而獨立，一個所有成員都可被歸於某一政黨任內任命的體制，仍使反對者更容易質疑法庭的中立性。在分立政府下，正當最需要一位具權威且廣受信任之憲政仲裁者的時刻，這種觀感所造成的傷害也最大。
國家通訊傳播委員會與檢察體系
國家通訊傳播委員會呈現出相關但更為直接的問題。NCC設立為獨立機關，負責監理臺灣的廣電媒體。委員有固定任期，由行政部門提名，並須經立法院同意。在分立政府下，這形成一條直通僵局的路徑：行政部門提名、立法院否決、職位持續懸缺。其結果不只是對人選的歧見，而是一個可能完全停止運作的機關。
檢察體系也存在類似、但程度較輕的張力。法務部監督檢察官，而檢察總長由總統提名、經立法院同意後任命。當同意權行使未能通過、改以代理方式任用時，關於機關獨立性的疑問便更難化解。當檢察官偵辦涉及知名反對黨政治人物的案件時，這些疑問尤其敏感。
重點並不在於這類追訴必然出於政治動機，而在於制度設計應使不同黨派立場的公民更容易、而非更難相信檢察決定是獨立的。即使個別官員行事專業，單一政黨長期掌控行政權，仍可能削弱這種信任。
臺灣可以依憑的制度優勢
臺灣當前的困境，不應掩蓋若干重要機關始終保持韌性、相對超越黨派的事實。中央銀行保有相當程度的自主性，未曾在貨幣政策上遭受其他一些國家所見的那種直接政治干預。中央選舉委員會維持了足以辦理選舉的制度延續性。臺灣的警政體系也持續享有專業與相對政治中立的聲譽。
這些案例之所以重要，是因為它們顯示，更廣泛的問題並非必然的政治化。臺灣已擁有在政黨輪替之間維持獨立性的機關。因此，改革應探究這些機關何以更具韌性，以及類似的保障能否適用於目前易受任命僵局或黨派爭奪影響的機關。
結論：為歧見而設計制度
以比較標準而言，臺灣仍是一個堅實的民主國家，但當前的政治僵局暴露了其制度設計中的重大弱點。核心問題不在於政黨之間存在歧見。分立政府必然會在擁有相互競爭之民主授權的行為者之間產生衝突。一個能夠持久的憲政體制，必須以這種歧見必將發生為前提來設計。
在2008年至2024年的大部分時期，一致政府掩蓋了這些弱點，因為爭端往往可在執政黨內部解決。2024年以來，分立政府揭示了若干關鍵機關在多大程度上依賴於行為者之間的合作——而這些行為者可能有強烈的誘因不合作。當合作失敗時，退路不能是憲法法庭、NCC、監察院或其他問責機關就此停擺。
因此，強化臺灣的民主韌性，需要能夠保障問責機關之獨立性、並在提名或同意程序受阻時確保其持續運作的制度改革。眼前的爭議是黨派性的，但根本問題是憲政性的。臺灣的挑戰在於建立一套恰恰在政治共識最難達成之時，仍能持續運作的制度。
